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關于政府投資與PPP,《政府投資條例》都說了些什么?
錄入時間:19-05-08訪問:
    1   《政府投資條例》對于施工類央企和國企的十大利好
 
    我國政府投資領域的第一部行政法規《政府投資條例》終于在2019年5月5日正式出臺發布,結合筆者過往政府投資項目管理經歷和近幾年PPP模式項目從業經歷談一下條例的出臺對于未來幾年,施工類央企和地方國企的利好。
 
    利好一:施工類央企和國企承建政府固定資產投資項目不用再墊資,項目施工進度與預算撥付緊密結合,現有預算額度撥付后有項目施工進行,施工資金有效保障。
 
    利好二:鑒于投資條例對于項目可研和初步設計的嚴格把控,項目實施過程中爭議相較于PPP模式項目會大幅減少,爭議更多集中于可研變更比例以及可研變更后的可研再評審。
 
    利好三:政府直接投資模式,對于施工類央企內部投資決策審批是最大的背書,內部投委會審批相對較快。
 
    利好四:項目單位既可以是施工類央企也可以是地方國企,省去SPV公司組建和協議繼承環節。
 
    利好五:項目單位工程招標,施工類央企和國企可作為總承包單位。
 
    利好六:在線平臺管理方便施工類央企和國企了解政府投資全過程,信息充分公開。
 
    利好七:嚴格執行工期,任何單位和個人不得非法干預,有利調動施工企業積極性。
 
    利好八:項目單位負責運營,政府投資主管部門負責后續固定資產運營維護監管,施工類央企和國企只負責工程建設,回歸主業,不必為是否運營煩惱。
 
    利好九:充分發揮施工類央企和國企的行業領域特長,針對國民經濟和社會發展規劃進行施工建設,防止施工類央企國企扎堆,充分發揮特色優勢。
 
    利好十:政府投資類項目專業性和資質要求嚴格,央國企施工企業很多是共和國長子,具有承擔政府投資類項目的良好底蘊。
 
    《政府投資條例》的出臺是利好,是規范,是有效實施政府投資項目建設的促進文件,鑒于過往政府投資項目的項目管理經驗能夠高效把控后續政府投資項目的實施。但地方政府也要出臺相關細則和辦法,對條例在各地區的實施進行有效的銜接,同時也要求政府各部門對于政府投資條例要求的內容進行充分理解。
 
    2   《政府投資條例》對于政府投資與PPP項目的影響
 
    2019年五一假期過后的第一個工作日,政府投資項目管理的重磅文件《政府投資條例》正式發布,本以為可能是得過上一段日子才會官宣發布,沒想到在5月5日下午五點官方即公布了條例全文。結合過往政府投資項目管理經歷談一下《政府投資條例》對于未來政府投資項目和PPP模式操作項目的影響及展望。
 
    《政府投資條例》經國務院常務會議審議通過正式頒布(國務院第712號令),將于2019年7月1日施行,實際上通讀《政府投資條例》后第一感覺是全篇對于“固定資產投資”提及較多,難免讓人會有本次《政府投資條例》的發布實際上結合了過往各地方政府固定資產投資管理辦法的相關內容和實際項目管理中的一些實踐經驗。
 
    1   關于總則的理解
 
    從固定資產投資的角度來看,目前現行固定資產投資體系下,可分為政府投資和企業投資兩類,從資金來源來看可以分為政府預算資金和企業自籌資金兩大類。那么本次條例第一章第二條對于政府投資做了明確說明“第二條 本條例所稱政府投資,是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。”
 
    政府投資實際上引導和帶動作用,更多是帶動社會資金。“ 國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域。”這里面社會資金如何介入到帶動領域中,PPP模式可能也是未來社會資金投資的一個重要模式。
 
    本次《政府投資條例》一個完整的邏輯就是政府直接投資,從本質上更多沿用了固定資產投資計劃管理的思路,但直接投資并不是費用,這個和PPP模式政府付費具有很大的區別。這個直接投資可以更好的提高政府投資效率和監管。但同時也要考慮到“政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。”也就是政府投資項目既要遵照必要性也要遵照項目可行性,而且項目的可行論證的要求可謂是“紅線”要求“初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告”,這點實際在以往的政府固定資產投資管理辦法中大概也是這樣的邏輯,但實際操作,我們并不愿意去觸碰可研的修改和重報,因為可研的重新修改和再次向主管部門申報的過程很漫長,同時也面臨著項目再次是否能夠立項的風險。關于超10%后可研修改再報立項的過程,條例后續可能還會出臺細則。因此政府投資項目初步設計的準確性成為咨詢公司的挑戰,不但要熟悉政府投資項目流程,而且要準確把握項目的行業屬性和造價。因此條例對于政府投資行為實行的是嚴格的事前監管,從另一個角度因為PPP的風險共擔和運營期付費的原則,在實踐中政府更多的是建設期后的付費監管,當然原則是全生命周期監管。
 
    2   關于政府投資決策的理解
 
    投資決策機構,縣級以上人民政府,個人覺得還是考慮到縣級以上人民政府具有本級人大可以審批預算和項目的必要性審查。
 
    政府投資項目來源統籌考慮三個方面,第一個項目來源為《國民經濟和社會發展規劃》,第二項目預算符合中期財政規劃,第三項目還要符合宏觀調控政策。項目單位負責項目前期工作包括建議書、可研、初設,并加強與審批機構的溝通。重大項目評審要借助“中介服務機構評估、公眾參與、專家評議”,政府投資項目需求的下達如何進行,以及投資單位如何在前期介入到政府投資項目的過程,投資單位需要具備哪些資格,條例并沒有具體描述。
 
    3   關于政府投資年度計劃
 
    政府投資項目與PPP模式投資項目最大的區別是,政府投資項目我們可能會更多擔心投資計劃的執行,而PPP投資項目我們擔心的更多是資金無法得到兌付。
 
    實際上正式因為政府投資項目是經歷了可研編制、報送、評審、立項的過程,只要是能夠立項即會有相應的政府預算資金安排,并且資金的撥付是嚴格按照可研或者初設的建設進度撥付的,因此只要是建設進度和實施進度沒問題,理想結果是資金能夠在建設完畢后全額撥付的。
 
    而PPP項目因為是長周期,其預算安排無法進行完全精確預估,因此設立調價機制,從保障角度PPP只有到了移交階段才能夠完成所有預算撥付,且預算撥付與績效掛鉤,而政府投資項目績效已經在可研階段做了評估,后續可研后評價更多是針對可研論證方法的評價。
 
    4   關于政府投資項目實施
 
    重大變更應報主管部門審批,重大變更包括批準的建設地點、建設規模和建設內容實施
 
    同時既然預算安排是有保障的,那么建設工期是不可以拖延的,延期實際上也是政府投資項目的重大變更的一種。同時政府投資項目不得有施工單位墊資建設。墊資增加成本,同時墊資也不利于政府對于政府投資項目建設的全過程把控。
 
    竣工決算要及時,并及時將結余資金繳回國庫,這個在后續執行中可能要參考地方財政投資計劃下達進度,如果投資計劃下達及時并且執行徹底,項目結余資金是可以進行控制的。
 
    5   關于監督管理
 
    在線平臺管理,在線平臺報送,對于項目單位的檔案管理和項目管理能力提出挑戰,既要懂項目管理知識也要熟悉項目財務知識。
 
    6   關于法律責任
 
    實際上條例關于法律責任這一章強調的最多的就是合規,一方面要求政府投資主管部門及時撥付資金防止資金沉淀,另一面方面要求項目單位不得轉移、侵占、挪用政府投資資金。
 
    《政府投資條例》的出臺對于非經營項目的投資指明了方向,同時沿用了以往政府投資項目的管理體系和流程,可以說條例的出臺并不是憑空而出,而是借鑒了過往固定資產計劃投資管理中的很多經驗,而且在實踐中積累了大量的成功經驗可以對于后續條例的實施起到參考作用。
 
    《政府投資條例》明確了政府投資項目管理體系的原則和方法,嚴格項目立項的必要性論證,嚴格項目可研編制和初步設計,嚴格預算執行,嚴格政府投資項目違規監管。對于提高政府投資項目的實施效率,規范地方政府投資,有效監管地方政府投資具有重大意義。
 
    未來非經營類項目可更多的采用政府直接投資,經營類準經營類項目可以靈活采用企業投資和PPP模式。從本質上PPP模式的內涵是運營,通過運營來覆蓋項目投資的成本和收益,因此條例的出臺更好的規范了現有PPP模式覆蓋面過廣,而政府卻無有效投資手段可用的困局,可以有效的規避掉PPP實際操作的一些弊端。
 
    2019年我們期待著《政府投資條例》后續地方配套相關細則和辦法出臺,關于項目的實施流程、資格審定、投資計劃下達的操作方法和落實、風險管理、信息填報、固定資產后續運營維護監管等配套細則和辦法將會更好的促進《政府投資條例》在后續政府投資項目中規范應用。
 
    3   一張表格讀懂政府投資與PPP模式關系
 
    5月5日國務院第33次常務會議通過《政府投資條例》,《政府投資條例》的出臺對于未來政府投資和PPP模式后續的發展至關重要,那么從項目實施以及項目操作層面《政府投資條例》對于政府投資和PPP模式如何進行界定,政府投資與PPP模式的關系如何,筆者結合多年的項目管理經驗進行了總結。
 
    我們將政府投資與PPP模式在投資適用范圍、作用、本質、資金來源、適用項目類型、資金撥付時序、建設期資金來源、建設主體、項目申報程序、融資方式、固定資產權屬、項目來源、風險防范、申報準備、項目管理、項目周期16個方面進行了對比,其中政府投資和PPP模式在適用范圍、作用、本質、資金撥付時序、建設期資金來源、建設主體、申報程序、融資方式、風險防范、項目周期10個方面具有根本區別。在資金來源、適用項目類型、固定資產權屬、項目管理、申報準備5個方面具有共同點但也有不同點。只有在項目來源1個方面都來源于國民經濟和社會發展規劃及行業規劃。其中在建設期資金來源方面,政府投資強調的是年度投資計劃,同時政府投資不得由施工單位墊資建設。而PPP對于建設期資金來源的更多要考社會資本籌資和墊資。
 
 
    《政府投資條例》的出臺的邏輯并不是兼顧PPP模式的發展,而是從政府項目投資的管理、項目投資的高效、項目投資的規范、項目投資監管以及后續地方政府在操作政府投資項目時能夠落地的角度進行出發。以科學規范的體制、機制和制度,有效保障政府投資作用的發揮。
 
    《政府投資條例》是我國政府投資管理領域的第一部行政法規,其所規范和調整的政府投資領域復雜,這其中也包含了政府和社會資本投資模式(PPP模式),后續各地方政府和國家各部委在《條例》確定的基本原則和基本要求下的配套制度對于政府投資項目也具有重要作用。
 
    PPP模式在《條例》確定的基本要求下的進一步規范也成為未來的挑戰。
 
    作者:郭巍,天成山禾園區開發

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